NSS: Státní zástupce může odmítnout pokyn nadřízených, pokud není přesvědčivě odůvodněný
Vedoucí státní zástupci si budou muset dávat více záležet na argumentaci svých pokynů vůči řadovým státním zástupcům. Vyplývá to z rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu (NSS) v čele se soudcem Petrem Mikešem, kterým zprostil kárné žaloby státní zástupkyně Městského státního zastupitelství v Brně (MSZ) Soňu Bednářovou. Ta odmítla splnit pokyny svých nadřízených, jak má postupovat v konkrétní trestní věci.
Kárné řízení se státní zástupkyní Bednářovou vyvolala její nadřízená, vedoucí MSZ Kateřina Jirásková, podle níž se Bednářová měla dopustit kárného provinění tím, že skoro rok odmítala splnit pokyny svých nadřízených. Ty totiž měla Bednářová za nezákonné.
Na konci roku 2017 postoupilo břeclavské státní zastupitelství do Brna k dozoru případ, který vyplýval z jimi vedené věci, v níž byla vůči jiné osobě posléze podána obžaloba. Věc byla přidělena k dozoru Bednářové, která ovšem odmítla dozor převzít a věc postoupila na Krajské státní zastupitelství v Brně (KSZ) k určení místní příslušnosti. Podle Bednářové totiž nebyl důvod, aby se vedlo zvláštní trestní řízení, věc měla být podle ní vyloučena a dozor měl být nadále veden břeclavskými státními zástupci.
Poté, co KSZ určilo, že dozor má vykonávat MSZ v Brně, Bednářová rozhodla o zrušení záznamu o zahájení úkonů trestního řízení ve věci, neboť jej vyhodnotila jako nezákonný a uložila policejnímu orgánu, aby věc vyloučil z původního případu k samostatnému projednání. Zároveň vrátila spis břeclavským kolegům, neboť po jejím rozhodnutí by měli opětovně být místně příslušní k výkonu dozoru oni.
OSZ v Břeclavi ovšem iniciovalo u KSZ dohled, který konstatoval závažná pochybení při výkonu dozoru ze strany Bednářové. Podle KSZ Bednářová „svévolně obešla závěry uvedené v rozhodnutí sporu o příslušnost“.
Taktéž opatření zrušující záznam o zahájení úkonů trestního řízení by mělo být užíváno pouze výjimečně, což nebyl tento případ. Za „zcela bezprecedentní“ byl označen pokyn policejnímu orgánu k vyloučení věci, neboť ten měla Bednářová udělit ve věci, v níž břeclavský policejní útvar nemohl rozhodovat a který dozorovalo břeclavské OSZ a kde již byla navíc podána obžaloba. KSZ vyhodnotilo jednání Bednářové jako „nepřijatelný, nepřípustný a v rozporu s povinnostmi státního zástupce“ a požadovalo, aby s ní byly závěry dohledu její nadřízenou projednány.
Mohlo by vás zajímat
Výtka za postup
O to se také vedoucí MSZ Jirásková pokusila, ovšem na žádost o schůzku jí bylo Bednářovou emailem sděleno, že není jakýkoliv důvod k projednání věci s ní. „Naopak je nutno z mojí strany učinit další opatření a vyvolat tzv. dohled nad dohledem, podat podnět k výkonu dohledu mj. z důvodu nepřípustné ingerence do výkonu mého dozoru ze strany KSZ v Brně,“ sdělila Bednářová Jiráskové v emailu půl hodiny před začátkem schůzky.
Bednářová zároveň oznámila KSZ v Brně, že zápis o výkonu dohledu nesplňuje formální náležitosti pokynu podle § 12d odst. 1 zákona o státním zastupitelství, přičemž KSZ vytkla, že „v odůvodnění stanoviska nebyly vyhodnoceny jednotlivě i v souhrnu podstatné úkony policejního orgánu“.
V reakci na to byla Bednářové Jiráskovou udělena výtka, a to za její postup v trestní věci a za nerespektování pokynu vedoucí státní zástupkyně, aby se dostavila na schůzku. KSZ v Brně pak konstatovalo, že opravdu nešlo o pokyn podle zákona o státním zastupitelství, neboť dávat pokyn ke zdržení se nezákonného postupu se jevilo jako nadbytečné. A protože trestní řízení po zrušení záznamu o zahájení úkonů neprobíhá, nechtělo zasahovat do oprávnění MSZ a vrátilo spisové materiály k dalšímu zákonnému postupu.
Bednářová se následně obrátila na Vrchní státní zastupitelství v Olomouci (VSZ), kdy vysvětlila své právní postoje a důvody, které jí vedly k postupu. V případu podle ní nebyl vykonán instanční dohled ze strany KSZ podle zákona o státním zastupitelství a rozhodnutí o příslušnosti podle ní nezavazuje dozorového státního zástupce ke konkrétnímu postupu.
VSZ v Olomouci konstatovalo, že závěry dohledu KSZ byly správné, avšak zároveň byly splněny podmínky k vydání pokynu, kterého se Bednářová dožadovala. KSZ tedy následně vykonalo dohled a v říjnu 2018 vydalo pokyn podle §12d s tím, aby MSZ uložilo policejnímu orgánu pokyn zahájit úkony trestního řízení a nad tímto vykonávalo dozor.
Odnětí věci
[mn_protected]
Bednářová v reakci na to navrhla své nadřízené, aby MSZ pokyn odmítlo jako nezákonný. Ve svém rozsáhlém návrhu uvedla, že pokud přikročí vedoucí státní zástupkyně k výkonu vnitřního dohledu, pak ji žádá, aby se podrobně a řádně vypořádala s analýzou a právní argumentací kárně obviněné a předložila svou právní argumentaci.
Vedoucí Jirásková dohled provedla a s odkazem na závěry všech předchozích rozhodnutí vyšších stupňů uložila Bednářové pokynem, aby postupovala v souladu s pokynem KSZ. Bednářová však tento pokyn splnit odmítla, s odkazem na to, že jí není jasné, o jaké právní argumenty se vedoucí Jirásková opírá. Na to reagovala Jirásková rozhodnutím o odnětí věci, kterou v níž nadále rozhodovala sama.
Při jednání kárného senátu v říjnu minulého roku pak Bednářová postavila svoji obhajobu na tom, že pouze dodržuje zákony, a především ctí interní předpisy státního zastupitelství. Podle ní je chybou, že nedodržováním interních předpisů a nekomunikací uvnitř soustavy je zahlcována soudní soustava spory státních zástupců. Věc měla být podle ní předložena nejvyššímu státnímu zástupci, k čemuž směřovala své úsilí, kdy se snažila, aby byl vydán závazný formální pokyn, který by mohla odmítnout. „Řídila jsem se pokynem obecné povahy nejvyššího státního zástupce a odmítala jsem postupy, které jsou mimo tento pokyn, snažím se pouze o to, aby tento pokyn vešel v život, aby nebyl obcházen, postoj dozorového státního zástupce byl respektován a spory mohl řešit nejvyšší státní zástupce,“ prohlásila při jednání v říjnu minulého roku Bednářová. Upozornila také na to, že striktní dodržování vnitřních předpisů je důležité i proto, že „nikdo nemá veřejnou kontrolu v přípravném řízení, veřejná kontrola je až v řízení před soudem, neformální postupy v soustavě jsou narušováním výkonu spravedlnosti“.
Zbytečné opakování úkonů
Pokud by měla nadále pokračovat stávající praxe a ona by měla být za projev svého názoru a postoje kárně postižena, hrozí podle ní, že státní zástupci by mohli mít strach zastávat své právní názory. „Nikdo nechce nyní ve státním zastupitelství do sporu jít, nechtějí riskovat kárnou žalobu, jako v mém případě, obávám se, že ostatní státní zástupci si to nyní netroufnou a budou plnit pokyny jen proto, že přijdou z nadřízeného státního zastupitelství,“ uvedla před kárným senátem Bednářová.
Ta odůvodnila svůj postup v konkrétní trestní věci tím, že by byly jím odmítnutým postupem zbytečně opakovány úkony v trestním řízení, bylo by opět zasahováno do práv podezřelého, „což bylo zbytečné a jen proto, že se na něco zapomnělo“.
Kárný senát ve svém rozhodnutí konstatoval, že právní názor Bednářové byl v jednotlivých fázích „hajitelný“, jakkoliv s ním kárný senát nemohl leckdy souhlasit. Onu „hajitelnost“ právních názorů a postojů pak kárný senát shledal právě v nikoliv excesivní argumentaci Bednářové, která ji předkládala svým nadřízeným. Ti se však naopak často omezili pouze na její odmítnutí bez hlubšího vysvětlení.
Ohledně možnosti státního zástupce odmítnout pokyn svých nadřízených tak kárný senát doplnil rozhodnutí předchozího senátu, který již jednou Bednářovou za nesplnění pokynu potrestal. Tehdy totiž kárný senát konstatoval, že tento institut nesmí být zneužíván k řešení bagatelních sporů uvnitř soustavy.
Podle aktuálního rozhodnutí kárného senátu však má řadový státní zástupce také právo vědět, o jaké právní argumenty nadřízený státní zástupce své pokyny opírá. „Bez uvedení argumentace, proč je názor dozorového státního zástupce chybný, případně proč názor vedoucího státního zástupce je třeba považovat také za hajitelný, má dozorový státní zástupce velmi omezené možnosti, jak posoudit, zda může odmítnout splnit pokyn v souladu s § 12e odst. 2 zákona o státním zastupitelství“, uvádí se v rozhodnutí kárného senátu. Pokyny mohou být nadále i neformální, ústní, a nikoliv vždy podrobně zdůvodněné. Pokud ale mezi vedoucím státním zástupcem a dozorovým státním zástupcem je názorový spor ohledně „zákonnosti názorů“ vedoucího státního zástupce, „mělo by být prvořadou snahou vedoucího státního zástupce, aby dozorového státního zástupce přesvědčil, že jeho názor je minimálně hajitelný, a to ať neformálně nebo vydáním formálního odůvodněného pokynu podle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství“. Teprve po zvážení argumentů vedoucího státního zástupce totiž může dozorový státní zástupce uznat zákonnost pokynu a splní jej.
Podle kárného senátu je totiž státní zastupitelství budováno i na hierarchickém principu, avšak s významným postavením řadových státních zástupců. „Stejně jako na jakémkoliv jiném pracovišti je ideální stav ten, ve kterém podřízení poslouchají pokyny nadřízených ne pouze kvůli tomu, že to jsou jejich nadřízení, ale zejména z toho důvodu, že sami považují vydané pokyny za správné a ztotožňují se s nimi. Nezbytným předpokladem takového stavu je to, že podřízení rozumí, proč jim jsou pokyny vydávány a vedoucí je ochoten vyslechnout jejich názor a buď jej přijmout, nebo jim být schopen vysvětlit, proč je lepší řídit se jeho názorem. Jen tak lze naplnit požadavek odbornosti a transparentnosti uděleného pokynu,“ uvádí se v rozhodnutí.
Podle kárného senátu se tomu však v tomto případě nestalo a soustava státního zastupitelství nevyvinula snahu vysvětlit Bednářové, proč jsou odlišné názory na další postup ve věci správné i přes její argumenty, což je třeba považovat za nevyužití možností nápravy vnitřními mechanismy státního zastupitelství. A neuposlechnutí pokynu v této situaci nelze považovat za kárné provinění.
[/mn_protected]
Petr Dimun
Tomáš Cikrt
