Už sedm měsíců leží kdesi v útrobách ústavního soudu návrh 19 senátorů na zrušení části zákona 280/1992, o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách. Tato část definuje způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad. Podle senátorů zákon brání klientům (pojištěncům) v uplatnění základního práva, vyplývajícího z ústavy, totiž volit a být volen do orgánů tzv. zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven. Jak ověřil Zdravotnický deník, s navrhovanou změnou nesouhlasí ani ministerstvo zdravotnictví, ani odbory a samozřejmě samotné pojišťovny. Mají za to, že nelze všeobecnost ústavního práva vztáhnout na personální obsazení orgánů těchto i podobných institucí. „Věc je nyní ve fázi shromažďování potřebných podkladů pro rozhodnutí,“ informovala nás mluvčí Ústavního soudu (ÚS) Miroslava Sedláčková. Soudcem zpravodajem byl určen Radovan Suchánek, bývalý náměstek ministryně zdravotnictví Milady Emmerové a jejího nástupce Davida Ratha (všichni tři tenkrát ČSSD).
Někdy je v médiích nesprávně uváděno, že se jedná o stížnost senátoru ústavnímu soudu, ale jak nám vysvětlila mluvčí tohoto soudu, jde o nesprávnou terminologii. Senátoři si nestěžují, ale navrhují zrušení právního předpisu. „O ústavních stížnostech zpravidla rozhodují tříčlenné senáty, o návrhu na zrušení právního předpisu rozhoduje celé plénum Ústavního soudu. Jiný je pochopitelně okruh navrhovatelů, ústavní stížnost může podat jakákoliv fyzická či právnická osoba, návrh na zrušení zákona nebo jeho části pouze okruh subjektů, stanovený v zákoně o Ústavním soudě (skupina poslanců, senátorů, vláda, prezident, senát ÚS). Zatímco u individuálních ústavních stížností je průměrná doba vyřízení půl roku, u plenárních věcí se řádově pohybuje kolem 9 měsíců až jednoho roku v závislosti na složitosti věci, procesních záležitostech atd. Věc, na kterou se dotazujete, je zatím nevyřízená, přišla v září loňského roku, takže je to zatím cca 7 měsíců,“ vysvětlila Zdravotnickému deníku Miroslava Sedláčková s tím, že až budou potřebné podklady shromážděny, soudce zpravodaj zpracuje zpravodajskou zprávu a návrh rozhodnutí, který předloží plénu ÚS, které pak bude o tomto návrhu hlasovat.
Poslanecká sněmovna, senát i ministerstvo zdravotnictví mohou a nemusí vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci, záleží na jejich vyjádření. Do řízení může jako vedlejší účastník vstoupit také veřejný ochránce práv, či vláda a v tomto případě byl vyzván i Svaz zdravotních pojišťoven.
Senátoři: pojišťovny jsou pro všechny
Skupina senátorů vychází z Listiny práv a svobod, kde se píše, že občan má právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Má právo volit i být volen. Listina dále uvádí, že občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Podmínky voleb určuje zákon. Podle senátorů je nepochybné, že zaměstnanecké pojišťovny jsou veřejnými institucemi, jejich veřejný status vyplývá prý též ze skutečnosti, že výběr pojistného je založen na zákonné povinnosti a na principu solidarity. „Oproti historickému stavu z 90. let a oproti původní koncepci zákona nadto dnes již nelze uvažovat o tzv. zaměstnaneckých pojišťovnách jako o pojišťovnách oborově specifických a ‚patřících‘ zřizovateli – zaměstnavateli a jeho zaměstnancům,“ tvrdí se v podání senátorů ústavnímu soudu. Každý občan, bez ohledu na profesní příslušnost, má právo volby kterékoliv zdravotní pojišťovny. Navíc pojistné podléhá přerozdělování, které vyrovnává rozdíly mezi pojišťovnami.
To, že jsou zdravotní pojišťovny veřejné instituce a nestarají se jenom zaměstnance konkrétního zaměstnavatele, vede senátory k přesvědčení, že by občané měli mít právo podílet se na jejich správě a tedy volit a být voleni do jejich správních orgánů. V 15členné správní radě a 9členné dozorčí radě dnes třetinu členů jmenuje vláda a zbývající dvě třetiny organizace zaměstnavatelů a odborářů. A ti nezastupují všechny pojištěnce, upozorňují senátoři.
Odvolávají se přitom mj. na historii a budování nemocenského pojištění v 19. století i za první republiky. „Podle zákona z roku 1924 byly nemocenské pojišťovny samosprávnými institucemi a jejich vedoucí orgány měly být voleny, aby v nich měli zastoupení pojištěnci i jejich zaměstnavatelé,“ píše se ve zdůvodnění návrhu. Věta údajně umožňující účast všech pojištěnců na řízení pojišťovny, respektive možnost volit a být volen do jejích orgánů, byla obsažena v zákoně i po revoluci od r. 1992 do roku 2006. „K zásadnímu zhoršení a odbourání demokratických mechanismů došlo během funkčního období ministra zdravotnictví Davida Ratha (ČSSD), kdy byla přijata novela zákona č. 117/2006,“píší senátoři. Původní Rathův návrh byl sice pak zmírněn, ale i tak je prý účast pojištěnců a zaměstnavatelů na správě zaměstnaneckých pojišťoven jenom zdánlivá, protože je omezena pouze na zástupce velkých zaměstnavatelů a odborů. Potlačení práva účasti pojištěnců na správě zaměstnaneckých pojišťoven bylo podle senátorů dovedeno do důsledku o několik měsíců později, vyhláškou ministra Tomáše Julínka (ODS), která upravila způsob voleb (senátoři proto chtějí zrušit i tuto vyhlášku).
Nemohou-li volit a být voleni všichni pojištěnci, je porušena ústava (resp. Listina, která je její součástí), míní skupina senátorů. Iniciátorkou podání na ÚS je Alena Dernerová (klub ANO+Severočeši), přidali se k ní mnozí sociální demokraté i senátoři z dalších klubů (Jan Žaloudík, Milada Emmerová, Radko Martinek, Martin Tesařík, Peter Koliba, Ivana Cabrnochová, Jiří Hlavatý, Libor Michálek, Božena Sekaninová, Emilie Třísková, Jan Horník, Vladimír Plaček, František Bublan, Václav Homolka, Petr Gawlas, Jan Veleba, Miluše Horská a Alena Šromová).
Ministerstvo, odboráři, pojišťovny: nic neměnit!
Letos v únoru vyzval Ústavní soud k vyjádření Svaz zdravotních pojišťoven ČR (SZP), který sdružuje všech 6 zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven. „Z pohledu SZP žádná právně relevantní vazba mezi ústavně zaručeným volebním právem a personálním formováním orgánů veřejných institucí ani specificky zaměstnaneckých pojišťoven neexistuje. Z této vazby proto při hodnocení posuzované právní úpravy není možné vycházet a už vůbec nelze na jejím základě dovozovat protiústavnost posuzované právní úpravy,“ uvedl pro Zdravotnický deník Martin Balada, výkonný ředitel a předseda právní sekce SZP. Ve svém vyjádření pro ÚS svaz tvrzení navrhovatelů jednoznačně odmítá. „Podle našeho názoru nelze personální formování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven tak, jak je upraveno zákonem a vyhláškou, považovat za rozporné s Čl. 26 a 31 Listiny základních práv a svobod a samotný návrh je třeba považovat za neopodstatněný,“ píše SZP, svůj názor opírá o argumenty, které uvádíme na konci článku.
Také ministerstvo zdravotnictví (MZ) potvrdilo, že je účastníkem tohoto řízení před Ústavním soudem, jemuž zaslalo své stanovisko. „MZ ve svém vyjádření tvrzení navrhovatelů odmítá a konstatuje, že pojmy ‚reprezentativní organizace zaměstnavatelů‘ a ‚reprezentativní odborové organizace‘, které používá zákon, jsou vykládány velmi extenzivně a že každý pojištěnec může takto být nominován. Dále pak mimo jiné MZ ve svém vyjádření konstatuje, že jsou zde i jiné veřejné instituce, jejichž výkonné orgány také nejsou obsazovány formou všeobecných voleb a ústavnost těchto institucí nikdo nezpochybňuje (státní podniky, VZP). MZ ve svém vyjádření navrhuje zamítnutí návrhu. V případě zrušení napadené právní úpravy pak MZ navrhuje, aby byla účinnost zrušení právní úpravy odložena o časový úsek potřebný k přijetí právní úpravy nové,“ sdělila nám mluvčí ministerstva Štěpánka Čechová.
Zdravotnický deník se dotázal i odborů, neboť odborové organizace mají při vytváření orgánů pojišťoven významné postavení. „ČMKOS s tímto návrhem nesouhlasí a přeje si zachovat současný stav,“ napsal našemu deníku místopředseda Českomoravské konfederace odborových svazů Vít Samek. Jaký mají dnes vztah zdravotní pojišťovny ke svým zakladatelům, zajímalo nás dále. „Stále stejný, jsou zastoupeni v jejich orgánech a ovlivňují jejich chod i s přihlédnutím ke svým zájmům a zájmům svých zaměstnanců,“ odpověděl místopředseda.
Tomáš Cikrt
co říká platný zákon?
Správní rady zaměstnaneckých pojišťoven tvoří 15 členů. Pět z nich je jmenováno vládou na návrh ministra zdravotnictví, zbývajících 10 členů volí zaměstnavatelé a zaměstnanci zaměstnanecké pojišťovny z řad jejích pojištěnců. Jedna polovina z těchto deseti členů je přitom volena z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů, dalších pět členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi.
Obdobně je tomu u dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, které jsou ze Zákona devítičlenné. Tři členy dozorčí rady jmenuje vláda, a to na základě návrhu ministra financí, ministra práce a sociálních věcí a ministra zdravotnictví. Zbývajících šest členů pak volí zaměstnavatelé a pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny z řad jejích pojištěnců. Jedna polovina z těchto šesti členů je přitom volena z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů, druhá polovina je volena z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi.
Vyjádření Svazu zdravotních pojišťoven k návrhu skupiny senátorů na zrušení části zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách
Vyjádření k iniciativě skupiny 19 senátorů, která se dne 8. 9. 2015 obrátila na Ústavní soud ČR se svým návrhem na zrušení části zákona, v němž konkrétně napadají ust. § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých zdravotních pojišťovnách a dále pak vyhlášku Ministerstva zdravotnictví č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, s odůvodněním, že klienti (pojištěnci) se nemohou podílet na chodu zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven tak, aby mohli volit a být voleni do orgánů pojišťovny, jejímiž jsou pojištěnci, přičemž se navrhovatelé opírají o domnělé porušení ústavnosti – konkrétně Čl. 21 – právem volit a být volen a Čl. 31 – právo na ochranu zdraví a bezplatnou zdravotní péči Listiny základních práv a svobod,:
Svaz zdravotních pojišťoven České republiky ve svém vyjádření tvrzení navrhovatelů jednoznačně odmítá – podle našeho názoru nelze personální formování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven tak, jak je upraveno zákonem a vyhláškou, považovat za rozporné s Čl. 26 a 31 Listiny základních práv a svobod a samotný návrh je třeba považovat za neopodstatněný. Svůj názor Svazu zdravotních pojišťoven České republiky opírá, zejména o:
- …………..veřejné instituce jsou judikaturou vymezeny z hlediska stanovení okruhu subjektů povinných podle zákona o svobodném přístupu k informacím s tím, že postup podle tohoto zákona lze v širokém slova smyslu považovat za formu přímého výkonu správy veřejných věcí ve vztahu k těmto veřejným institucím. Z tohoto vymezení veřejných institucí však v žádném případě nelze dovozovat, že správa veřejných věcí ve vztahu k nim zahrnuje nad rámec zákona též personální formování jejich orgánů. Jestliže tedy autoři Návrhu tuto naposled uvedenou právní úpravu, resp. tyto právní úpravy týkající se zcela nezpochybnitelných veřejných institucí nenapadají, což je samozřejmě opodstatněné nejen předmětem Návrhu, ale i věcně, tím méně existuje důvod opodstatněnosti napadat pro neústavnost uvedenou právní úpravu zaměstnaneckých pojišťoven.
- Je naprosto vyloučené aplikovat všeobecnost ústavou zaručeného volebního práva na právo podílet se prostřednictvím voleb na personálním formování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven, ať již se na tomto základě „všeobecnost“ konstruuje na jakékoli úrovni, neboť z žádného myslitelného hlediska nemůže mít nikdy, a to ani analogicky, podobu všeobecnosti, která charakterizuje ústavou zaručené volební právo.
- Existují-li tedy veřejné instituce, v jejichž případě může docházet k personálnímu formování jejich orgánů na základě nepřímé volby (pokud se u orgánů veřejných institucí volba vůbec uplatňuje), je jednak nutné opět zdůraznit, že tato volba nemá nic společného s volbou na základě ústavně zaručeného volebního práva, a jednak dovodit, že nelze pro neústavnost napadat ani nepřímý charakter voleb do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven. Konkrétní požadavek na všeobecnost práva volit a být volen jako člen orgánu zaměstnanecké pojišťovny pak lze odmítnout, a to na všech úrovních, na nichž lze tuto všeobecnost teoreticky konstruovat, tzn.:
o je naprosto nemyslitelné a absurdní, aby právo volit orgány ve všech zaměstnaneckých pojišťovnách měli všichni pojištěnci zaměstnaneckých pojišťoven (o pojištěncích VZP ani nemluvě);
o všeobecnost při personálním formování orgánů každé ze zaměstnaneckých pojišťoven si nelze dost dobře představit ani na úrovní okruhu osob vymezeného všemi pojištěnci takové pojišťovny, a to jak s ohledem na věkové bariéry stanovené zejména úpravou svéprávnosti fyzických osob, tak s ohledem na obtížnost až nemožnost zorganizovat a ekonomicky zabezpečit regulérní volby pro všechny pojištěnce dané zaměstnanecké pojišťovny jako pro „voliče“;
o při personálním formování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven konečně nelze při sledování hlediska ústavnosti vycházet ani ze všeobecnosti určované okruhem pojištěnců, resp. vůbec subjektů platících zdravotní pojištění, neboť takto vymezený okruh subjektů nelze už vůbec klást do souvislosti se všeobecným ústavním volebním právem, a to jak pokud jde o samotné pojištěnce, tak pokud jde případně navíc též o stát a zaměstnavatele pojištěnců, tj. o subjekty, jež pojistné platí dokonce v extrémně vysoké míře a jež se na personálním formování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven sice rovněž podílejí, avšak samozřejmě nikoli na bázi ústavou zaručeného volebního práva;
- Obdobný vývod pak zasluhuje případný požadavek na přímost voleb členů orgánů zaměstnaneckých pojišťoven, neboť takový požadavek není naplňován – aniž to samozřejmě kdokoli napadá – ani u jiných veřejných institucí, ať již jde například o akciové společnosti, v nichž je zaveden systém volby představenstva dozorčí radou (ovšem bez účasti veřejnosti jako takové), nebo kupř. o VZP, jmenovitě její správní radu a dozorčí radu, jejichž členové jsou (navíc jen zčásti) voleni a odvolávaní Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR podle principu poměrného zastoupení politických stran, takže pokud by zde bylo vůbec možné hovořit o účasti občanů ve volbách (viz shora sub c)), šlo by nepochybně o volbu nepřímou.
- Pokud jde konečně o zbývající „parametry“ ústavně zaručeného volebního práva, tj. rovnost a tajnost, nejenže jsou ve vztahu k personálnímu formování orgánů veřejných institucí, včetně zaměstnaneckých pojišťoven, rovněž irelevantní, ale navíc jsou v této souvislosti navíc v podstatě zachovávány.
Z pohledu Svazu zdravotních pojišťoven České republiky žádná právně relevantní vazba mezi ústavně zaručeným volebním právem a personálním formováním orgánů veřejných institucí ani specificky zaměstnaneckých pojišťoven neexistuje. Z této vazby proto při hodnocení posuzované právní úpravy není možné vycházet a už vůbec nelze na jejím základě dovozovat protiústavnost posuzované právní úpravy.
Martin Balada, výkonný ředitel a předseda právní sekce SZP
