Zákon o veřejné neziskové zdravotnické organizaci jde do vlády se stovkou rozporů

Po roce se do veřejného prostoru vrací debata o neziskových nemocnicích. Ministerstvo zdravotnictví odevzdalo návrh Zákona o veřejné neziskové zdravotnické organizaci (VNZO) Legislativní radě vlády i vládě samotné. Muselo vypořádat více než 370 zásadních připomínek a třebaže většinu z nich do konečného návrhu zapracovalo a od mnoha kontroverzních bodů ustoupilo, zůstala téměř stovka připomínek neakceptovaných či nevysvětlených, označených jako rozpor. Nesouhlasně se vyjádřili nejen ministři z hnutí ANO, u nichž se to předpokládalo, ale i někteří další vládní úředníci (např. vedoucí úřadu vlády), Úřad pro ochranu osobních údajů, odbory, dokonce i BIS, ale hlavně také kraje.

Oproti podobě jakou měl návrh před rokem, je na aktuální verzi vidět, že si s ní tým, vedený legislativním náměstek Radkem Policarem, dal hodně práce. Zákon jako celek však zůstává nechtěným dítětem politické proklamace. Spokojeny jsou jedině fakultní nemocnice a univerzity, neboť v návrhu jsou zakomponovány univerzitní nemocnice v podobě, jaká jim vyhovuje. Ve vládě, až bude vůbec zákon zařazen do programu, se očekává ostrá diskuse a přehlasování ministrů z ANO kolegy z ČSSD. Pak by měla následovat cesta sněmovnou, ovšem čas do voleb se mezitím natolik zkrátí, že je vysoce pravděpodobné, že parlament tuto kontroverzní normu nakonec nestihne schválit.

Pomoc krajům, kterou nechtějí

S dokončením výsledné podoby návrhu zákona, kterou by ministerstvo poslalo vládě, tak v závislosti na počtu a závažnosti připomínek počítáme na přelomu srpna a září,“ uvedl pro Zdravotnický deník v červnu 2015 náměstek Policar. Nyní jsme už ale v říjnu roku 2016. Roční zpoždění lze připsat dvěma faktorům. Zaprvé – původní verze, za níž ještě nebyl zcela zodpovědný Policar, nebyla dobře připravena a bylo třeba se vypořádat s obrovským množstvím připomínek, z nichž některé měnily základní principy zákona. Druhým faktorem byla skutečnost, že o zákon vůbec nestáli hejtmani, i když hájili barvy ČSSD. To byla pro stranu nepříjemná situace, protože neziskové nemocnice slibovala ve svém programu a staly se jednou z tří hlavních priorit, které pro zdravotnictví stanovil premiér Sobotka. Kraje řídí nemocnice prostřednictvím dvou právních forem – akciových společností a příspěvkových organizací. Umí s nimi „pracovat“ a nezisková forma tak, jak je napsaná v návrhu zákona, tedy jako v Česku nevyzkoušená forma, je pro ně velkou neznámou, která jim může přinést dosud netušené problémy.

Ostatně i premiér si je vědom, že jde o silný zásah do stávajících zvyklostí, ale na zákonu trvá.  „Forma neziskových nemocnic je pro náš zdravotnický systém dokonce téměř revoluční, protože konečně odliší péči realizovanou ve veřejném zájmu, jako veřejný závazek, od takových forem, kde je hlavní motivací zisk,“ řekl Bohuslav Sobotka v rozhovoru pro Zdravotnický deník. Nechuť hejtmanů měnit formu svých nemocnic se projevila i tím, že jenom s kraji má ministerstvo po připomínkovém řízení k  zákonu 46 rozporů. Z nich 19 pochází z Jihomoravského kraje (tehdy ještě) hejtmana Haška. Přestože nyní se ve většině krajů nyní mění složení rad i hejtmani, nelze očekávat, že by zrovna v otázce zákona o veřejné neziskové zdravotnické organizace byly vstřícnější (v krajích se poprvé objevuje hnutí ANO, které klade ve vládě zákonu odpor, v mnoha krajích se do vedení dostává pravicová opozice, která se neztotožňuje ani se základní  myšlenkou neziskových nemocnic).

Zdravotnický deník již před rokem popsal hlavní výhrady členů vlády i zájmových skupin k zákonu, které jsme shrnuli do charakteristiky: Nepotřebný, diskriminační a špatně napsaný. Také jsme informovali o návrhu ministra financí Andreje Babiše, aby byl celý návrh zákona stažen z legislativního procesu a zcela předělán. Požadavku na potopení zákona samozřejmě ministr Němeček vyhovět nemohl, ale několik desítek zásadních připomínek, z ministerstva financí i dalších připomínkových míst, přeci jen akceptoval.

Jak se tedy v nejdůležitějších bodech změnil návrh oproti stavu před připomínkovým řízením?

Co již v návrhu není

Padlo především původně navržené osvobození od daně z příjmu, respektive ministerstvo zdravotnictví akceptovalo připomínku ministerstva financí, které nesouhlasilo s tím, aby ze VNZO bylo vyjmuto z povinnosti platit daň z příjmu, kterou platí jiní veřejně prospěšní poplatníci. (Jde o změnu Zákona o daních v § 18a odst. 5, kde bylo původně navrhováno připojit bod c) a slova „, s výjimkou neziskové zdravotnické organizace“). Podle ministerstva financí by touto změnou VNZO zdaňovaly příjmy dle tzv. úzkého základu. V současnosti veřejně prospěšní poplatníci, včetně poskytovatelů zdravotních služeb zdaňují své příjmy v tzv. širokém základu daně, čili předmětem daně jsou všechny příjmy, s výjimkou investičních dotací. „Tento režim umožňuje kompenzovat případné ztráty z hlavní činnosti oproti ziskům z vedlejší činnosti. Naproti tomu zdaňování v tzv. úzkém základu daně nejen že neumožňuje tuto kompenzaci, ale ještě vyžaduje, aby poplatníci své činnosti pro daňové účely dělili na hlavní, veřejně prospěšnou činnost a vedlejší činnost, která je podnikáním…,“ napsalo do připomínek ministerstvo financí, které také argumentovalo narušením rovnosti zacházení s jednotlivými poskytovateli zdravotních služeb, všichni by totiž měli mít při stejné, či srovnatelné činnosti stejný daňový režim.

Kolegům z financí pak ministerstvo zdravotnictví vyhovělo v mnoha dalších bodech, které se týkaly účetnictví, fondů a jiných technických a ekonomicky odborných témat. Dokonce pojem „kladný hospodářský výsledek“ byl nahrazen slovem „zisk“, neboť – málo platné – i když se jedná o neziskovou organizaci, zisk se tím z její činnosti nevytratil a česká účetní legislativa zná pouze tento pojem a nikoliv nějaký jeho eufemismus.

V mnoha připomínkách bylo kritizováno také ručení státu za závazky VNZO, z návrhu zákona ho ministerstvo zdravotnictví nakonec bez bližšího vysvětlení vypustilo.

Dalším neuralgickým bodem je udělení souhlasu ministerstva zdravotnictví (upraveno na „rozhodnutí o souhlasu…“) se zápisem VNZO do obchodního rejstříku, čímž může tento úřad defacto rozhodovat o síti neziskových nemocnic (a tedy o tom, kdo se bude a nebude těšit z výhod, které přinášejí). Toto ustanovení bylo v původním návrhu navíc podepřeno tím, že byl vyloučen právní nárok na tento souhlas a vyloučen byl i soudní přezkum rozhodnutí MZ. Nakonec ministerstvo zdravotnictví nadále trvá na vyloučení právního nároku, ovšem nikoliv soudního přezkumu, takže bude možné se v případě odmítnutí zapsání do seznamu neziskových zařízení obrátit s protestem na soud.

Ministerstvo také vysvětlilo, že jím vydaný souhlas k zápisu VNZO do obchodního rejstříku nebude nahrazovat oprávnění k poskytování zdravotních služeb podle zákona o zdravotních službách. To znamená, že nebude rozdílu mezi poskytovateli, ať už budou či nebudou neziskovými, v povinnosti splňovat kritéria zákona pro poskytování zdravotní péče (služeb).

Doplněna byla také podmínka, že účastníkem řízení o vydání souhlasu k zápisu do obchodního rejstříku a o jeho změnách bude také kraj.

Z návrhu bylo vypuštěno rozdělení neziskových organizací na několik typů, zřejmě proto, že připomínkové řízení ukázalo, že by se vedly zdlouhavé diskuse o tom, co má a nemá být jejich obsahem.

Vypuštěno bylo i ustanovení deklarující hlavní činnost VNZO za služby obecného hospodářského zájmu, protože by to – jak upozornilo několik připomínkových míst – narazilo na pravidla hospodářské soutěže v rámci EU.

Na čem MZ trvalo

Ministerstvo zdravotnictví se neztotožnilo s obecnou koncepční námitkou (silně vyjádřenou ministerstvy pod správou hnutí ANO), že cíle z programového prohlášení vlády lze dosáhnout i za využití stávajících právních forem například ústavu, který je upraven občanským zákoníkem. Připomeňme, že prohlášení vlády není úplně konkrétní a počítá s přijmutím právní úpravy, „umožňující transparentnější a efektivnější řízení poskytovatelů lůžkové zdravotní péče, kteří budou tuto zdravotní péči poskytovat na neziskovém principu“.

Němečkův úřad samozřejmě také nadále trvá na nejkontroverznějším ustanovení návrhu zákona o VNZO –  povinnosti zdravotních pojišťoven uzavřít s neziskovou zdravotnickou organizaci smlouvu, a to na dobu neurčitou.  Za všechny ostré nesouhlasy citujme ministerstvo financí: „Takto je zcela narušován současný princip tvorby sítě ze strany zdravotních pojišťoven zakotvený v ust. § 46 a násl. zákona č. 48/1997 o veřejném zdravotním pojištění, který je založen na soukromoprávním (byť regulovaném) vztahu, tedy smluvní volnosti.“ Současně je ministerstvu zdravotnictví vytýkáno, že tímto ustanovením nesystémově zvýhodňuje skupinu poskytovatelů lůžkové zdravotní péče, založených v právní formě veřejné neziskové zdravotnické organizace, oproti jiným poskytovatelům.

Doplňme, že VNZO bude moci poskytovat zdravotní služby i v oborech neuvedených v souhlasu k zápisu VNZO do obchodního rejstříku. Na zdravotní služby v těchto oborech se však nebude vztahovat povinnost zdravotních pojišťoven uzavřít s VNZO smlouvu. Smlouvy na tyto zdravotní služby budou uzavírány za standardních podmínek včetně výběrového řízení.

Ministerstvo obrany požadovalo zrovnoprávnění postavení vojenských nemocnic s neziskovými zdravotnickými organizacemi (kvůli kontraktačním výhodám a daním), avšak předkladatel suše odpověděl, že „navrhovaná právní úprava se na vojenské nemocnice nebude vztahovat“.

Nepochodila ani Česká lékařská komora. Ta chtěla, aby správní radu VNZO tvořili i zástupci zaměstnanců, profesních organizací a obcí, na jejichž území je VNZO provozována. Ministerstvo se nevzdalo ani institutu smluvního platu, komora se sice obávala, že by „jeho aplikace mohla být zneužívána k obcházení limitů přesčasové práce ve zdravotnictví“, avšak ministerstvo vyslovilo přesvědčení, že „smluvní plat nijak nesouvisí s právní regulací pracovní doby, ta zůstává nedotčena“. Smluvní platy se ve VNZO budou týkat pouze zaměstnanců zařazeným do třinácté a vyšší platové třídy, ostatní dostanou tabulkové tarifní platy.

BIS pro zajímavost

Jako zajímavost na závěr uvádíme, v čem tkví rozpor mezi ministerstvem zdravotnictví a Bezpečnostní informační službou (BIS). „Návrh umožňuje, aby zakladatelem byla i jiná osoba než stát nebo územní samospráva. Návrh neřeší situaci, kdy zakladatel (právnická nebo fyzická osoba) bude propojen s dodavatelem zboží a služeb…Z tohoto důvodu požadujeme, aby přílohou žádosti o vydání souhlasu podle § 5 bylo i prohlášení zakladatele, pokud je právnickou nebo fyzickou osobou, že není majetkově nebo jinak ekonomicky propojený s dodavatelem zboží a služeb,“ píšou z BIS.

„Navrhovaná úprava není nezbytná. Rovněž v případě smluv na dodávku zboží nebo služeb mezi VNZO a jejím zakladatelem nebo osobou, ve které má zakladatel majetkovou účast, musí být splněna podmínka hospodárného, efektivního a účelného využívání majetku VNZO. Ředitel a členové správní rady budou při uzavírání smluv povinni jednat s péčí řádného hospodáře a v případě porušení této povinnosti budou odpovídat VNZO za újmu vzniklou v důsledku takového jednání. Pokud by střet zájmů měl být upraven pouze pro zakladatele, kterými by byly jiné osoby než stát nebo územní samosprávný celek, tj. pro obchodní korporace, jiné právnické osoby a fyzické osoby, jednalo by se o úpravu zakládající nerovnost mezi zakladateli,“ odpovědělo MZ, když připomínku neakceptovalo.

Tomáš Cikrt