Největší problém veřejných zakázek ve zdravotnictví? Nevíme, co chceme. Ať jde o stavby, IT nebo jídlo

Zdravotnická zařízení mají tu čest, že v rámci státní správy soutěží asi nejširší spektrum komodit. Ačkoliv se ale zadávání veřejných zakázek na léky, spotřební zdravotnický materiál, jídlo, stavby či IT i z hlediska náročnosti liší, hlavní princip je dle odborníků stejný: základem úspěchu je jasně vědět, co vlastně chci vysoutěžit. Nadefinování se ovšem ukazuje jako velký problém u IT, které je velmi složité a ve výsledku tak většina zakázek končí na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Zároveň je na místě plánovat a uvažovat v dlouhodobějším horizontu, což platí dvojnásob u stavebních zakázek. Dát si záležet na projektových pracích a investovat o něco více prostředků během výstavby se totiž může rychle vrátit v rámci úspor na energiích či na životnosti budovy. Problematice se věnovala konference Veřejné zakázky ve zdravotnictví, kterou uspořádala v polovině září FN Olomouc.

„Největší problém je, že často nevíme, co vlastně chceme – ať jsou to stavby, zdravotnická technika nebo banán,“ shrnuje soutěžení ve zdravotnictví obchodní náměstek FN Olomouc Čeněk Merta (olomoucká nemocnice nakupuje potraviny formou elektronických aukcí prostřednictvím nákupního portálu PROEBIZ, přičemž základem nákupu kvalitních potravin je jejich přesné vyspecifikování).

U zmíněných staveb je přitom velký problém, že si mnohdy zadavatelé nejsou schopni dohlédnout dále než na špičku nosu. Řeší totiž okamžité náklady, ale již je nezajímá, kolik bude stavba stát, až bude hotová. Co se přitom týče nákladů na životní cyklus objektu, tvoří projektové práce jen jedno procento. „Jenže toto jedno procento rozhoduje o 99 procentech celé stavby,“ podtrhává ředitel provozně-technického úseku Nemocnic Pardubického kraje Jaroslav Junek, podle kterého lze náklady nejvíce ovlivnit v přípravné fázi stavby. Tradiční forma přípravy návrhu budovy ovšem dle Junka příliš neumožňuje zpětné vazby mezi jednotlivými aktéry, jako je investor, architekt, projektant či energetický auditor, což se ve výsledku podepisuje na celkových nákladech.

Naopak je tomu dle Junka u projektování metodou BIM (Building Information Modeling), která umožňuje lepší komunikaci mezi účastníky ohledně životního cyklu budovy, zvyšuje dostupnost informací při rozhodování, zlepšuje kontrolu stavebního procesu, zvyšuje kvalitu díla a ve finále tak spoří čas i náklady. Už na podzim 2017 přitom vláda rozhodla, že by od roku 2022 měla být meoda BIM povinná pro nadlimitní zakázky na stavební práce financované z veřejných rozpočtů. „Už běží několik vzorových projektů, které jsou touto metodou zpracovány, a z nich se těží i při zpracování metodiky, která by měla být k dispozici,“ dodává Junek.

Mohlo by vás zajímat

Vláda jmenovala do dozorčích rad zdravotních pojišťoven dva členy

Investorům každopádně doporučuje zpracovat dokonalé zadání stavby včetně dispozičních řešení, užitných vlastností a nákladů životního cyklu. Na místě je také vypracování variantních řešení spolu s propočtením dopadů na životní cyklus, zvýšená péče by pak měla být věnována i výběru projektanta. „Špatné zadání rovná se levný, ale většinou špatný projekt,“ konstatuje Junek.

Častý nešvar? Rozdělení projekčních prací na více zakázek

Způsobů, jak zakázku zadat a vybrat architekta, je několik. Vůbec nejpoužívanější je obchodní soutěž, někdy se také paralelně zadává více návrhů. „Úplně nejlepší variantou je soutěž o návrh, je to sto lety ověřená a vycizelovaná procedura výběru. Nejhorší je naopak neregulérní architektonická soutěž – v poslední době to už moc není, ale byly tu pokusy udělat soutěž o návrh bez doložky regulérnosti České komory architektů. To je pak úplná tragédie, protože všichni autorizovaní architekti jsou ze soutěže vyloučeni, nesmí se jí účastnit,“ vysvětluje architekt Adam Rujbr s tím, že celkovou kvalitu návrhu, provozní, dopravní a technické řešení i hospodárnost a ekonomickou přiměřenost je možné adekvátně hodnotit jen v rámci regulérní architektonické soutěže. Velmi raritní možností pro výjimečné případy pak je přímé zadání bez výběru.

Podle Rujbra se dnes objevuje několik běžných překážek ke kvalitnímu zadávání. „Jedním z nejčastějších nešvarů je rozdělení projekčních prací na více zakázek, takže se nejdřív soutěží studie nebo územní řízení, pak stavební stavební řízení, dokumentace a provedení stavby. Byl jsem dokonce svědkem, kdy se soutěžil i autorský dozor, což je úplný nesmysl. Je tedy třeba si na začátku rozmyslet, co chci, možná si samostatně udělat studii, která pomůže lépe soutěž nadefinovat, ale pak už soutěžit celý objem prací až po kolaudaci stavby,“ radí Rujbr.

Ten také varuje před soutěžemi, kde je jediným kritériem cena projektových prací. Jako problematický Rujbr vnímá i již zmíněný nedostatečně definovaný předmět zakázky, kdy pak architekt neví, co se po něm bude chtít, dále příliš mírné kvalifikační požadavky na uchazeče a nedostatečné ověření schopností uchazečů. „U staveb, které jsou komplikovanější a rozsáhlejší, je nezbytná zkušenost. Není možné, aby člověk na začátku profesní kariéry byl schopný hned do vlaku naskočit a udělat velkou věc. A když už přijde na prokazování kvalifikace, setkali jsme se i s tím, že si někteří naši konkurenti přibarvovali skutečnost – třeba do požadavku zkušenosti s depozitářem uměleckých předmětů uvedli garáž na dva veterány,“ popisuje Rujbr.

První stavbu splňující standardy pasivní budovy mají ve FN Olomouc

Co se pak týče samotného zadávání veřejných zakázek na stavební práce, je podle právníka Lubora Šídy z kanceláře Šustek & Co. specifikem velké množství dotazů, v jejichž důsledku dochází ke změnám zadávací dokumentace a prodlužování lhůty pro podávání nabídek. Právě od výše zmíněné metody BIM si pak Šída slibuje, že by mohla množství dotazů snížit a tak proces trochu ulehčit. Výrazně častěji se také řeší problematika změny smlouvy a problematické s ohledem na situaci na trhu bývá i nastavení předpokládané hodnoty. Podle Šídy by si navíc zadavatelé měli náležitě rozmyslet, jak nastaví zadávací lhůtu. „Praxe nám po třech letech přinesla poznatek, že se jako institut příliš neosvědčila a nefunguje. Z mého pohledu je to škoda,“ konstatuje Šída.

Při zadávání veřejné zakázky je vedle toho na místě dát si velký pozor na uvedení závazného, nikoliv předpokládaného data, kdy se nejpozději začne stavět. „Doporučuji pokud možno nedávat pevná data do zadávacích dokumentací, ale vždy to dělat klouzavým způsobem,“ radí právník z kanceláře Šustek & Co. Michal Čermák. Když totiž poté dojde k odložení, znamená to podstatnou změnu závazku, čímž zadavatel riskuje postih. Obecně platí, že podstatná změna závazku může znevýhodnit některého dodavatele, který by při znalosti oné změny mohl podat svůj návrh jinak a třeba úspěšně. Patří sem mimo jiné prodloužení doby dodání, nevymáhání pokuty nebo akceptace přístroje jiných vlastností, respektive horší kvality. Oproti tomu nepodstatná změna závazku, která je legální, s sebou nese změnu ve prospěch zadavatele, tedy např. lepší kvalitu výrobku za stejnou cenu. Ze stavebnictví sem ale spadají i případy, kdy dojde k prodloužení doby výstavby, která by ovšem dopadla na všechny zadavatele stejně.

Jak dobré soutěžení a předvídavý přístup, který nezohledňuje jen aktuální náklady, ale cenu celého životního cyklu budovy, vypadá v praxi, ilustruje Jaroslav Junek na nové budově II. Interní kliniky a geriatrie FN Olomouc. Výchozím požadavkem přitom bylo, aby stavba byla šetrná – a to jak k prostředí a energeticky, tak k pacientům a zaměstnancům. To pochopitelně znamená vyšší počáteční náklady (stavba nakonec byla o 13 milionů dražší oproti tomu, kdyby byla stavěna klasicky), dnes ovšem stavba jako první v Česku splňuje standardy tzv. pasivní budovy, kdy je spotřeba energií menší než 15 kilowathodin na metr čtvereční ročně. Na provozních nákladech tak dochází k úspoře dva miliony ročně a návratnost investice činí 5,7 roku. A pokud by budova sloužila 50 let, znamenalo by to úsporu 114 milionů.

„Mám radost, že konečně uvažujeme i o tom, že stavba má i nějakou morální životnost, a uvažujeme o nákladech po celou tu dobu. Dokonce se tyto náklady dají i soutěžit, což je posun ke kvalitě,“ doplňuje k tomu Čeněk Merta.

80 procent IT soutěží s financováním z IROP končí u ÚOHS

Vysoutěžit dobře stavební zakázku je nepochybně náročný úkol, snad ještě více se ale nemocnice perou s jinou oblastí – totiž s IT. „Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dnes eviduje velký nárůst řešení. U výzvy číslo 26 IROP (podpora elektronizace ve státní správě, pozn. red.) leží 80 procent soutěží na ÚOHS,“ poukazuje Čeněk Merta. Pokud se přitom podaří projekty vysoutěžit, měly by podle Michala Mačáta ze společnosti OR-CZ zaměřující se mimo jiné na IT systémy ve zdravotnictví putovat z evropských fondů až dvě miliardy hlavně na integrační technologie, interoperabilitu a sdílení informací mezi zdravotnickými poskytovateli. Dnes má totiž například fakultní nemocnice i desítky informačních systémů, které spolu ovšem mnohdy nekomunikují.

„Důležité u veřejných zakázek je vědět, co chcete nakoupit – a to se u IT dělá velmi špatně. Čím komplikovanější systém je, tím menší představu máte, co vlastně chcete. Ve veřejné správě je obrovský rozdíl oproti soukromému sektoru. Zákazník definuje, co chce koupit, mnohem jednodušeji to nakoupí a nemá ani problémy s rozšiřováním systému. To jsou věci, které veřejné zakázky komplikují,“ konstatuje Mačát s tím, že průměrná délka soutěže je více než rok. V jeho společnosti se tak v oblasti zdravotnictví za podpory EU fondů zatím podařilo dokončit jen jednu zakázku na komunikaci a sdílení zdravotnické dokumentace mezi nemocnicemi Moravskoslezského kraje.

Problém je, že proti náležité technické specifikaci může stát povinnost dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákaz diskriminace. Například v integračních projektech se tak diskutuje o tom, jaké standardy (např. mezinárodní) mohou být v rámci zadávací dokumentace požadovány. „Jediná cesta, abyste implementovali to, co skutečně potřebujete, je nadefinovat předmět zakázky co nejpřesněji a pak si na něm trvat a obhájit. Když ho nadefinujete obecně, není to záruka, že veřejnou zakázkou projdete, a když jí projdete, může se stát, že nakoupíte nejlevnější systém, který ale pak nebude fungovat,“ upozorňuje Michal Mačát.

Vůbec nejdůležitější je podle Mačáta fáze přípravy, kterou však nemocnice často podceňují. „V poslední době se začínají využívat tržní konzultace, za což jsme rádi – máme díky tomu možnost předat informace předtím, než je zakázka vypsaná. Za ještě podstatně důležitější ale považuji věnovat se analýze,“ poukazuje Michal Mačát.

Analýzu je možné provést dopředu a na jejím základě pak vypsat výběrové řízení, což ovšem znamená vysoutěžit její provedení samostatně. V tomto případě je nutno dát pozor na to, aby byla ošetřena licenční oprávnění k analýze. Druhou možností je provedení analýzy poté, co je informační systém vysoutěžen. Analýzu pak provádí ten, kdo IT systém dodává, a může tak do ní promítnout všechna specifika systému. „Významná nevýhoda ale je, že ve chvíli, kdy vypisujete veřejnou zakázku, ji nebudete schopni tak dobře popsat, protože nebudete znát vlastní potřeby systému,“ dodává Mačát. Zároveň není od věci zajistit si možnost odstoupit od smlouvy ve chvíli, kdy po zanalyzování zadavatel dospěje k pochybnostem, zda zvolil správné řešení.

Kritériem pro hodnocení nabídek by zároveň rozhodně neměla být jen cena, ale i další hodnotící kritéria. Řešen by měl být interface se stávajícími systémy, otázka migrace dat pro případ změny systému, rozšiřování systému i otázka licencí. „Setkáváme se s tím, že chce zadavatel koupit systém včetně zdrojových kódů. To je jako když si chcete koupit auto a k tomu požadujete i výrobní linku. Investujeme desítky až stovky milionů do vývoje, takže když si pak ve smlouvě přečteme, že při prodeji systému jsme povinni dát zdrojové kódy, aby na tom bylo možno dál programovat, nemůžeme to akceptovat. Setkáváme se i s tím, že když si tam někdo něco doprogramuje, stále na nás trvá požadavek záruky,“ načrtává Mačát.

Ke zvážení také je, zda zahrnout neomezenou odpovědnost za škodu, což bývá požadavek odrazující zejména mezinárodní dodavatele, protože jim to neumožňují korporátní pravidla. Vymahatelnost škody je vedle toho velmi složitá, takže je podle Mačáta vhodnější rozumná limitace a krytí pojištěním. V neposlední řadě je třeba začít před koncem podpory stávajícího systému na zakázce začít pracovat včas, ideálně tak, aby pro případ (velmi pravděpodobných) komplikací byl čas na vysoutěžení dva roky plus prostor na implementaci nového systému.

Michaela Koubová