Rok 2020 ukázal, nakolik jsme byli nepřipraveni na takovou událost, jako je pandemie. Nelze nevzpomenout na nedostatek ochranných pomůcek v počátcích krize, na jejichž pořizování si následně posvítil Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). Ten poukázal jak na to, že skoro deset let nebyl aktualizovaný pandemický plán a neprobíhaly kontroly pandemické připravenosti, tak na to, že se ministerstvo zdravotnictví (MZd) i ministerstvo vnitra (MV) dopustila chyb vedoucích k nevýhodným smluvním podmínkám, velkému cenovému rozpětí ochranných prostředků či nedostatkům v jejich kvalitě. Obě ministerstva zpracovala ke kontrolním závěrům zprávu, v níž své kroky odůvodňovala, navrhla nápravná opatření (jichž bylo v případě MZd poskrovnu), případně zjištění NKÚ rozporovala. Materiály nyní prošly připomínkovým řízením, v němž se sešly připomínky zejména ke zprávě ministerstva zdravotnictví. Zatímco k materiálu MV měl NKÚ dvě zásadní připomínky, u MZd jich bylo sedm a dvě připomínky navíc vzneslo i ministerstvo financí. Tou nejkřiklavější je, že MZd odmítlo aktualizovat Pandemický plán ČR s tím, že počká na doporučení Světové zdravotnické organizace a do roku 2025 bude iniciovat vznik mezirezortních pracovních skupin – tedy v překladu, že ani šest let po vypuknutí pandemie zřejmě nehodlá Pandemický plán ČR aktualizovat.
Kontrola NKÚ se týkala peněžních prostředků, které stát vynaložil zejména v prvních osmi měsících roku 2020 při nákupech osobních ochranných pomůcek a dalších zdravotnických prostředků. Úřad si posvítil na ministerstvo zdravotnictví, vnitra a Správu státních hmotných rezerv (SSHR).
„MZd a MV nebyly na pandemii připraveny. MZd významně a dlouhodobě podceňovalo přípravu zdravotnického systému ČR na epidemie spojené s výskytem vysoce infekčních onemocnění. MZd neaktualizovalo Pandemický plán ČR od jeho poslední úpravy v roce 2011. Resortní pandemické plány MZd a MV nezahrnovaly nákupy osobních ochranných prostředků a zdravotních prostředků potřebných pro zvládnutí epidemie mimořádného rozsahu,“ konstatuje se v kontrolním závěru z akce s tím, že kontroly v oblasti pandemické připravenosti v posledních letech prakticky neproběhly a svou roli dlouhodobě neplnila ani Ústřední epidemiologická komise.
Existuje jen termín pro vytvoření pracovní skupiny
Ministerstvo zdravotnictví ovšem ve svém stanovisku ke kontrolnímu závěru uvádí, že „po vyhodnocení předmětných dokumentů neshledalo potřebu zpracovat aktualizovanou verzi Pandemického plánu ČR a předložit ji vládě k projednání, neboť opatření uvedená v Pandemickém plánu (vztahující se k pandemické připravenosti na chřipku) jsou stále relevantní a platná.“
Jako nápravné opatření pak ministerstvo uvedlo, že vyčká doporučení Světové zdravotnické organizace a Evropské unie k úpravě Mezinárodních zdravotnických předpisů 2005, které budou zaměřeny na posílení prevence pandemií a připravenosti a reakce na ně, a poté bude iniciovat vytvoření meziresortní pracovní skupiny pro aktualizaci Pandemického plánu ČR. Jako termín si přitom stanovilo rok 2025.
K tomu ovšem vyslovilo připomínku ministerstvo financí s tím, že nebyl stanoven termín vytvoření aktualizovaného Pandemického plánu ČR, pouze termín pro vytvoření pracovní skupiny, a to až na rok 2025. „V současnosti uplynulo již 11 let od poslední aktualizace Pandemického plánu ČR, kde bylo uvedeno, že ‚Orgány krizového řízení provádějí periodické revize pandemických plánů minimálně 1 x za 2 roky anebo podle potřeby‘. Přičemž formulace ‚anebo podle potřeby‘ spíše indikuje častější frekvenci než 1 x za dva roky, než aby se naopak prodlužovala. Zároveň pandemie onemocnění covid-19 považujeme za dostatečně závažný důvod pro potřebu aktualizace Pandemického plánu ČR. Je tudíž nepřípustné, aby se s jeho aktualizací ještě nezačalo ani šest let po jejím vypuknutí,“ zdůrazňuje ministerstvo financí.
Také NKÚ vznesl zásadní připomínku, přičemž požaduje, aby ministerstvo konkretizovalo návrh nápravného opatření tak, aby jeho výstup byl definován ve formě aktualizovaného Pandemického plánu ČR a navazující dokumentů zajišťujících připravenost ČR na krizové situace.
Nápravná opatření tvorby pohotovostních zásob u MZ scházejí
NKÚ také v nálezu poukázal na to, že se stav pohotovostních zásob prostředků na skladech SSHR od roku 2011 nezměnil, a proto pak musela ministerstva zajistit nákup bez využití plánovaných krizových postupů a mimo systém státních hmotných rezerv. Například zásoba respirátorů třídy FFP3 v rámci nepodkročitelného minima stačila jen pro 20 procent zdravotníků, navíc jen v řádu hodin vzhledem k délce použitelností respirátorů. Správa hmotných rezerv tak neměla ve svých zásobách v době vyhlášení nouzového stavu žádné ochranné prostředky pro základní složky IZS v působnosti MV a rovněž nebyly k dispozici ani ochranné prostředky pro občany.
„Připravenost na pandemii a plánování pohotovostních zásob podcenily všechny subjekty kompetentní zpracovat podklady pro uplatnění požadavků na nezajištěné dodávky. MZ tak nemělo k dispozici relevantní podklady, ze kterých by při plánování pohotovostních zásob mohlo vycházet,“ reaguje MZ. Podle něj zároveň s ohledem na platnou legislativu vycházející z existujícího krajského zřízení nemá ministerstvo zákonné kompetence nařídit vytváření zásob pro řešení krizových situací nestátním poskytovatelům zdravotních služeb a/nebo krajům, takže v tomto směru ani nenavrhlo žádná nápravná opatření. K tomu má ale NKÚ zásadní připomínku.
„NKÚ reflektuje rozdíly v působnosti orgánů krizového řízení, postrádá však v tomto smyslu ve stanovisku MZ nápravná opatření, která odpovídají stávající věcné působnosti MZ jako orgánu ochrany veřejného zdraví. V kontextu nápravných opatření, které ve Zprávě uvedly MV a SSHR, je zřejmá nedostatečnost nápravných opatření MZ, a to například v oblasti plánu nezbytných dodávek a tvorby pohotovostních zásob, revizí typového plánu Epidemie, využívání IS Argis apod. NKÚ rovněž postrádá nápravné opatření, které by alespoň představovalo činnost MZ k tomu, aby bylo účastníkem kontrol zajištění krizové připravenosti. NKÚ navrhuje nápravné opatření v této části doplnit, a to tak, aby byla rovněž zohledněna nápravná opatření navrhovaná MV a SSHR, která vyžadují koordinaci a součinnost orgánů krizového řízení,“ uvádí úřad.
Proti opakování negativních jevů v budoucnu ministerstvo kroky nepřijalo
Podle NKÚ zároveň ministerstvo zdravotnictví reagovalo na nedostatek prostředků ve zdravotnických zařízeních se zpožděním a jejich nákup nezahájilo v době, kdy ještě byly dostupné na trhu. Ani jednomu z kontrolovaných ministerstev se nepodařilo krátce před vyhlášením nouzového stavu nakoupit v otevřeném zadávacím řízení dostatek ochranných prostředků, takže je vláda po vyhlášení nouzového stavu pověřila přímými nákupy s využitím zákonné výjimky. MZd a MV přitom v prvních osmi měsících roku 2020 zaplatily za nákup prostředků a souvisejících služeb celkem 8,5 miliardy korun, z toho necelou miliardu tvořila doprava.
„MZd a MV v relativně krátké době překlenuly citelný nedostatek osobních ochranných prostředků (OOP) a zdravotnických prostředků (ZP), a to nákupy v hodnotě téměř 7,5 miliard korun. Každé kontrolované ministerstvo vytvořilo svůj tým centrálních nákupů. Nevýhodné podmínky ve smlouvách s dodavateli nebo přepravci, problémy s dopravou, distribucí zboží či jeho nedostatečnou kvalitou byly způsobeny mimo jiné tím, že oba týmy vzájemně nespolupracovaly,“ upozorňuje NKÚ.
Dokumentace MZd ani MV k činnosti týmů centrálních nákupů podle kontrolora nebyla dostatečná. MZd také podle NKÚ nezajistilo dostačující průzkum trhu a nemělo ani stanovena žádná pevná pravidla pro hodnocení nabídek. Postupy nastavené týmem centrálních nákupů MV pak sice umožňovaly ve srovnání se standardními zadávacími procedurami zrychlení nákupního procesu, podle NKÚ ale byla dokumentovatelnost klíčových nákupních kroků včetně těch, které předcházely výdeji peněžních prostředků, minimální.
„Transparentnost nákupního procesu jako celku tak byla negativně ovlivněna od samotného počátku. Ze strany MZd a MV byly uzavírány smlouvy a objednávky, aniž byli dodavatelé prověřeni z hlediska jejich dosavadního předmětu podnikání, obratu, evidence skutečných majitelů atd.,“ shrnuje NKÚ s tím, že organizace nákupů byla chaotická s řadou nedostatků v dokumentaci, což ve výsledku vedlo ke sjednání pro stát nevýhodných smluvních podmínek, velkému cenovému rozpětí u jednotlivých kategorií zboží či nedostatkům v kvalitě dodaného zboží.
Ministerstva se ohradila
Proti tomu se ohrazuje ministerstvo vnitra. „Organizace nákupů MV nebyla chaotická a plná nedostatků v dokumentaci. Všechny postupy efektivně a hospodárně pomohly zamezit šíření pandemie. O tom, že nákupní proces byl transparentní a zákonný mimo jiné svědčí i skutečnost, že byl předmětem přezkumu kontrolních orgánů ministerstva financí a ÚOHS, aniž by ty v postupu shledaly pochybení. Vytýkaný nedostatek dokumentace oproti standardním postupům v době mimo pandemii byl způsoben konkrétními objektivními okolnostmi. S obdobnými problémy se potýkaly samozřejmě i další státy,“ protestuje MV.
Ministerstvo zdravotnictví pak zdůvodňuje stav bezprecedentností situace. „S ohledem na nutnost realizace centrálního nákupu OOP a ZP, který byl MZd uložen usnesením vlády č. 187 ze dne 9. března 2020 (v nepředvídatelných, neustále se měnících podmínkách na českém i světovém trhu), muselo být zřízení týmu centrálního nákupu (TCN) tzv. ‚na zelené louce‘ velmi dynamické a operativní. Tehdejší bezprecedentní situace vyžadovala, aby zařazení konkrétních osob do TCN, jako i stanovení rolí a úkolů pro jednotlivé členy TCN, bylo prováděno velmi operativně. Stanovisko NKÚ dle MZ dostatečně nereflektuje tehdejší bezprecedentní situaci na trhu zdravotnických komodit. Přísné dodržování formálních pravidel s důrazem na bezpodmínečnou auditní stopu by v dané situaci fatálně znemožňovalo realizovat centrální nákup OOP a ZP v relativně krátkém čase,“ konstatuje ministerstvo, které s ohledem na to, že standardně nemá stanovenou kompetenci a povinnost uskutečňovat obchodní činnost, nenavrhuje žádná nápravná opatření.
K tomu má ovšem připomínku jak NKÚ, tak ministerstvo financí. „Rozumíme, že situace byla mimořádná, do té doby nepředpokládaná a bylo nutné urychlené jednání. Zároveň je však potřeba zajistit, aby do budoucna již existovaly jednoznačně metodicky ošetřené postupy, které zamezí opakování těch negativních jevů, na které poukázal NKÚ,“ stojí v připomínkách ministerstva financí.
Problémy s cenou i kvalitou
Další kritizovanou oblastí byly ceny, za které se prostředky nakupovaly. „Jednotkové ceny obdobného nakoupeného zboží se významně lišily. Nejvýznamnější cenové výkyvy u jednotlivých typů OOP a ZP zaznamenal NKÚ jak na začátku nouzového stavu, tak v odstupu několika dalších týdnů, kdy už bylo poptávané zboží dostupnější. V řadě případů MZd a MV v uzavřených kontraktech akceptovala ceny obdobných OOP a ZP, které se lišily v řádu stovek korun za kus. Jednotkové ceny respirátorů FFP2 mnohdy převyšovaly ceny respirátorů FFP3,“ upozorňuje NKÚ.
Podle ministerstva vnitra ale rozdíly takové nebyly. „Závěry NKÚ obecně shrnující předraženost nákupů, nicméně MV řádově nakupovalo za ceny nižší, než jsou ceny obvyklé. Některé cenové excesy, způsobené chováním dodavatelů na trhu a nutností zajistit ochranu zdraví a života obyvatel ČR, nedosahovaly takových limitů, jaké NKÚ uvádí. Ve srovnání se zmíněnou Velkou Británií, jejíž kontrolní úřad přijal fakt, že situace na globálním trhu neumožňovala kupovat za ceny odpovídajícím době před pandemií, lze konstatovat, že průměrně MV nakupovalo OOP za ceny nižší. Současně lze prokazatelně doložit, že NKÚ mnohdy porovnávalo u jedné komodity (jednoho druhu OOP) neporovnatelné výrobky – papírové roušky, roušky z nanovlákna, hadrové roušky apod., což s sebou samozřejmě i logicky přináší i rozdíly v jednotkových cenách. Proces nákupů MV lze shrnout tak, že veškeré zboží i služby (cca 6,4 mld. Kč), které bylo/y objednáno/y, bylo/y řádně zaplaceno/y a dodáno/y, a to ve sjednané kvalitě, resp. že nákupní tým bez zbytečných odkladů reklamoval nevyhovující zboží a vyřídil dodání náhradního zboží či snížení kupní ceny,“ ohrazuje se ministerstvo vnitra.
Úskalím pak byla také kvalita ochranných a zdravotnických prostředků. Kvůli jejich nedostatku byla na začátku pandemie povolena Evropskou komisí výjimka, aby dovážené komodity nemusely splňovat standardní kvalitativní požadavky EU. To ovšem neznamenalo, že by bylo možné je dodávat na trh EU bez jakékoliv kontroly – minimální požadavky na ochranu zdraví a bezpečnost musely být zachovány. A s ohledem na to, že mnoho evropských akreditovaných zkušeben pozastavilo v době nouzového stavu vydávání certifikátů, MZd a MV rozhodly, že budou vzorky respirátorů z dodaných objednávek testovat ve veřejné výzkumné instituci.
„MZd začalo s testováním kvality OOP s odstupem dvou týdnů od prvních objednávek a i poté byl proces kontroly kvality OOP a ZP oproti běžnému rozsahu testování redukován na minimum. Obdobně tomu bylo u MV. Proces testování nastavený ministerstvy tak poskytl jen minimální záruku kvality objednávek necertifikovaného zboží,“ upozorňuje kontrolní závěr.
Z kontroly vybraného vzorku přitom vyplynulo, že z celkového finančního objemu 2,3 miliardy Kč uhrazených za 74,2 milionu kusů OOP a ZP zaujímala 21 procent část vzorku, který nepodléhal testování (ústenky/roušky). Respirátory, které byly úspěšně testovány a splnily všechna měření, tvořily 25 procent z celkového objemu (8,1 milionu kusů za 576,7 milionu Kč), netestované objednávky respirátorů pak zaujímaly 16 procent celkového objemu (6,9 milionu kusů za 369,8 milionu Kč). Zbývajících 38 procent z celkového objemu, tedy 13,3 milionu kusů za 876,6 milionu Kč, zahrnuje respirátory, které nesplnily požadovanou kvalitu dodávaného zboží nebo kvalitu splnily až po opakovaném testování. Z toho nevyhověly vzorky z dodávek za 241,5 milionu Kč (3,7 milionu kusů). Vzorky, které vyhověly až po opakovaném testování, měly hodnotu 635,1 milionů Kč, jednalo se o 9,6 milionu kusů respirátorů.
„NKÚ kontrolou vybraného vzorku dodávek zjistil, že v některých případech se zboží dodané v rámci jednotlivých dodávek neshodovalo s testovaným vzorkem a zboží z některých dodávek nebylo testováno vůbec. NKÚ vyhodnotil, že zjištěné skutečnosti zpochybňují spolehlivost celého procesu ověřování kvality OOP nastaveného MV a MZd,“ podtrhává úřad.
I v tomto případě se ale ministerstvo zdravotnictví ohradilo. „Výběr vzorků určených k testování byl prováděn namátkově z každé ucelené dodávky respirátorů (shodně bylo postupováno také v ostatních členských zemích EU). Z důvodu značného množství dodávek velkých objemů, jakož i z důvodu omezené kapacity zkušební laboratoře, nebylo reálně proveditelné testovat násobně vyšší počet vzorků (např. několik vzorků z každého dodaného kartonu). Zvolený způsob testování dodaných respirátorů prostřednictvím namátkově vybíraných a relativně malých vzorků z každé dodávky (od každého druhu) byl v dané době jediným reálně proveditelným způsobem testování,“ uvádí MZ.
Proti tomu ale vznesl NKÚ zásadní námitku. „NKÚ v kontrolním závěru popsal a vyhodnotil zjištěný stav věci, čemuž odpovídají konkrétní zjištění (ne)testování vzorků z objednávek, které byly předmětem kontroly,“ trvá na svém úřad.
Michaela Koubová
