Připomínky k zákonu o neziskových nemocnicích: Nepotřebný, diskriminační a špatně napsaný

Zdravotnickému deníku se podařilo získat některé připomínky k zákonu o neziskových zdravotnických organizacích (NZO), který připravuje ministerstvo zdravotnictví. V podkladech od osmi subjektů, které máme k dispozici, jsme napočítali přes 80 tzv. zásadních připomínek. Vzhledem k tomu, že připomínkových míst je v rámci vnitřního řízení, která probíhá až do 30. října, několik desítek, lze očekávat, že počet připomínek bude nakonec mnohem vyšší. A co na zákonu vadí nejvíce? Dalo by se to shrnout do tří okruhů: 1. je zbytečný, 2. zakládá nerovnost poskytovatelů a jejich právních forem a 3. je špatně napsaný. Zdrcující údery kritiky zákonu uštědřily nejen zdravotní pojišťovny nebo svaz průmyslu, ale také ministerstvo spravedlnosti. „Nepovažujeme návrh zákona jako celek za koncepční a legislativně řádně zpracovaný,“ píše ministr spravedlnosti Robert Pelikán (ANO) svému kolegovi ministru zdravotnictví Svatoplukovi Němečkovi (ČSSD). A v dopise najdeme další nelichotivá slova jako „nepřehledné“, „nesystémové“ i „nesystematické“, „nepřesné“, „nevhodné“…

Z množství připomínek jsme se zaměřili na ty nepodstatnější. Ministerstvo spravedlnosti se domnívá, že zavedení nové právnické osoby, tedy „neziskové zdravotnické organizace“ není ani nezbytné ani žádoucí. Programové prohlášení vlády šlo prý naplnit i jinak. Ministerstvo zdravotnictví v nové právní formě na jedné straně z velké části zachovává aspekty veřejnoprávní příspěvkové organizace, ale k tomu přidává různé instituty soukromého práva. Ministerstvo spravedlnosti radí postupovat obráceně: „využít některou ze stávajících právních forem soukromého práva s využitím některých veřejnoprávních konsekvencí“. Povaha právní formy, jak jí navrhuje Němečkův úřad, se jeví spravedlnosti jako „značně neurčitá“.

Navíc je návrh poněkud zmatený.  Místy se překrývá s novým občanským zákoníkem či se zákonem o obchodních korporacích a zdá se, že tím vnáší do právního řádu chaos. „Právě popsaná nekoncepčnost pak vede k řadě rozporů, jež jsou předmětem níže uvedených připomínek,“ píše ministerstvo spravedlnosti a rovnou připojuje téměř 40 připomínek, z toho 26 zásadních.

Neziskovky? Ať tedy mají úhrady ponížené o zisk

„Zavádění nového druhu právnické osoby do českého práva považujeme za krajně rozporné s dlouhodobým trendem nastaveným občanským zákoníkem,“ míní Svaz zdravotních pojišťoven. Podle svazu byl vytvořen kodex soukromého práva, který obsahuje široký výčet právnických osob. Neziskovost, transparentní a efektivní řízení lze prý dosáhnout i bez vzniku nové formy a to nastaveným zřizovacích listin a pověřovacích aktů.

Pojišťovny přicházejí se zajímavou úvahou: jestliže zdravotnické organizace podle návrhu nového zákona mají být neziskové, pak by se měly vzdát zisku. „V kontextu této logiky, se nelze ubránit myšlence, zda by těmto „neziskovým organizacím“ neměla být přiměřeně snížena úhrada za jimi poskytované zdravotní služby,“ uvádí svaz ve svých připomínkách. Jiní poskytovatelé totiž mají garantováno dosažení „přiměřeného zisku“, jak potvrdily nálezy ústavního soudu. O tento přiměřený zisk by měly neziskové nemocnice dostat méně. A Svaz pojišťoven jde ještě dál – když opravdovou neziskovost, tak změňme legislativu, která se týká léků a zdravotnických prostředků, a to tak, že jejich marže bude nulová, pokud je budou vydávat, či prodávat neziskové zdravotnické organizace.

Nerovnost poskytovatelů

Velmi tvrdě kritizuje návrh zákona Svaz průmyslu a dopravy ČR. Podle něj není jasné čím vlastně prospěje českému zdravotnictví, připouští, že snad v jednotlivostech, kvůli kterým ale nebylo třeba zavádět zcela nový druh právnické osoby. Návrh působí „až poněkud legislativně naivně,“ míní průmyslníci. Chybí jim argumenty a seriózní kalkulace, vidí jenom proklamace a nepodložená tvrzení. Nejvíce jim vadí nerovnost mezi jednotlivými typy poskytovatelů zdravotních služeb. „Návrh zákona zavádí dvě kategorie poskytovatelů. Na jedné straně tzv. „neziskové“, které významně po všech stránkách zvýhodňuje, na druhé straně ty ostatní, jimž by se na základě pravidel nastavených tímto zákonem zhoršil přístup k financím i smlouvám, ačkoliv jejich pacienti rozhodně nejsou pacienty jiné kategorie a přístup ke zdravotní péči by měli mít stejný,“ zlobí se svaz průmyslu.

Stejně to vidí i Středočeský kraj, který do připomínek napsal, že „Zákon o neziskových zdravotnických organizacích v navrhované podobě založí na trhu poskytování zdravotních služeb nerovnost, neboť poskytovatelé zdravotních služeb v této právní formě budou na základě jistoty uzavření smluvních vztahů se zdravotními pojišťovnami zvýhodněni.“

Svaz průmyslu a dopravy zároveň upozorňuje na to, že zákon jde proti logice efektivní sítě poskytovatelů, když narušuje roli zdravotních pojišťoven (na nerovnost mezi poskytovateli a narušení role zdravotních pojišťoven upozornil Zdravotnický deník již hned, jak návrh zákona překročil hradby MZ).  Svaz také přejímá výtku ambulantních lékařů, že se zákon sice zabývá neziskovými nemocnicemi, ale ty budou mít své ambulance (v současnosti tvoří 30 procent příjmů nemocnic ambulantní činnosti) a to poškodí soukromé ambulantní lékaře v soutěži o pacienty.

Zrušení svobodné volby pacienta

Na nerovnost mezi poskytovateli poukazuje i VZP. „Návrh zákona zasahuje podstatným způsobem do hospodářské soutěže mezi poskytovateli zdravotních služeb, tím že neziskovým zdravotnickým organizacím přiznává řadu výhod,“ píše se ve stanovisku pojišťovny. Kritizuje skutečnost, že si neziskovou organizaci může sice založit prakticky každý, ale k zápisu do obchodního rejstříku bude vždy vyžadován souhlas ministerstva zdravotnictví vydávaný – jak je přesvědčena VZP – „na základě vágně stanovených kritérií při výslovném vyloučení soudního přezkumu“. Podobného názoru je i ministerstvo spravedlnosti, které nesouhlasí s vyloučením právního nároku žadatele na udělení souhlasu se zápisem neziskové organizace do obchodního rejstříku, ani s vyloučením soudního přezkumu v řízeních o vydání souhlasu.

S tím souvisí povinnost zdravotní pojišťovny uzavřít s NZO smlouvu. K tomuto zvýhodnění jedné právní formy před ostatními bude stačit právě zmíněný zápis do obchodního rejstříku a souhlas ministerstva zdravotnictví. “Rozhodovací oprávnění bude svěřeno pouze Ministerstvu zdravotnictví bez možnosti jakéhokoli přezkumu jeho výkonu, přestože se zdravotní pojišťovny budou formálně účastnit v řízení o vydání souhlasu. – Požadujeme vypustit,“ obrací se na předkladatele VZP. Také upozorňuje, že návrh zákona nezohledňuje zákon 372/201 o zdravotních službách, který říká, že poskytovatel je oprávněn poskytovat pouze zdravotní služby uvedené v oprávnění (bez ohledu na jeho právní formu) k poskytování zdravotních služeb. Návrh pomíjí i skutečnost, že toto oprávnění předpokládá splnění určitých podmínek, mimo jiné určitého personálního, věcného a technického vybavením, upraveného zvláštními právními předpisy. Zákon je postaven tak, jako kdyby dané zařízení poskytovalo své služby bez jakýchkoliv změn, například není jasné, co by se stalo, kdyby odešli pracovníci, na jejichž kvalifikaci je navázáno poskytování služeb v určitém nástavbovém oboru? Nastavený systém nebude schopen reagovat na změnu reality.

Pacienti by si měli všimnout paragrafu, který hovoří o vymezení území pro poskytování zdravotních služeb NZO. V zákoně by byl totiž zakotven jakýsi návrat ke spádovým nemocnicím, což by kolidovalo s dosavadním právem pacienta svobodně si zvolit svého lékaře a nemocnici, bez ohledu na to, kde bydlí.

Desítky nemocnic mimo hru

Zákon o neziskových zdravotnických zařízeních by diskriminoval nejenom ty poskytovatele, kteří nechtějí měnit právní formu a díky tomu by byli znevýhodněni v přístupu ke smlouvám s pojišťovnami a daňovým úlevám, ale i ty, kteří by neziskový status chtěli získat, ale zákon je vylučuje. Asociace českých a moravských nemocnic (AČMN) požaduje, aby se jako NZO mohly přihlásit i akciové společnosti s více akcionáři (návrh počítá s akciovkami, kde je jen jeden akcionář) a obecně prospěšné společnosti. A odmítá, aby zákon diskriminoval malé (městské) nemocnice, které mají méně než 4 základní lůžkové obory s návaznou ambulantní péčí a komplementem. Součástí zákona je totiž příloha, která neziskové zdravotnické organizace rozděluje do pěti typů. Malé nemocnice by spadaly do 4. typu, ale podmínky jsou příliš přísné, takže by zůstaly mimo hru. „Zcela vyloučeny jsou nemocnice bez oborů gynekologie, porodnictví a dětského lékařství, a to zejména v těch nemocnicích, kde byly nedávno centrálně zrušeny,“ uvádí AČMN. Kromě toho by se neziskovými nemohly stát nemocnice, které nevzdělávají zdravotníky ani některá zařízení s převažující dlouhodobou lůžkovou péčí. „Tímto způsobem by z hlediska přechodu na neziskovou zdravotnickou organizaci byly diskriminovány desítky nemocnic,“ varuje AČMN a žádá ministerstvo, aby umožnilo změnit právní formu všem nemocnicím, které o to budou mít zájem, jinak může jejich diskriminace skončit u Ústavního soudu.

Kvadratura kruhu

Zákon o neziskových zdravotnických organizacích je problematický svým zadáním. Páteřní síť neziskových nemocnic je ovšem vlajkovou lodí sociální demokracie. Hezky se prodává voličům, obtížně píše do paragrafů. První reakce z odborného terénu, ale i ministerstva spravedlnosti je veskrze negativní. Premiér Bohuslav Sobotka (ČSSD) ovšem na vzniku zákona trvá, podobně jako lpěl na zrušení poplatků. Pokud jsou výše uvedené připomínky relevantní, bude mít přijetí zákona v této podobě závažnější následky než zrušení poplatků. Vylepšit ho nelze, systémová chyba je zakódovaná přímo v něm. Jakmile se spojila nová právní forma s určitými výhodami (přístup ke smlouvám, daňové úlevy), vždycky bude někdo diskriminován. Pokud by tyto atributy zákon neměl, postrádá jeho existence smysl. Funkční alternativu by bylo možné vtělit do novelizací stávajících zákonů a v případě univerzitních nemocnic se vrátit k původní myšlence jejich samostatného zákona.

Zdravotnický deník se pokusí získat od dalších připomínkových míst jejich námitky a bude sledovat, jak se k nim postaví ministerstvo zdravotnictví. To před sebou bude mít velmi těžký úkol a v zásadě může vybírat ze tří možností: zákon zcela překopat, protlačit ve stávajícím znění silou anebo myšlenku páteřní sítě neziskových nemocnic upravit jinak, tedy novelizací stávajících předpisů. Jistou výhodou je, že nemusí pospíchat. V kuloárech vládne poměrně shoda v názoru, že tento zákon ve skutečnosti nikdo moc nepotřebuje, stačí, že volič uvidí, že se na něm pracuje a ono o nějak dopadne.

-cik-